65. Государство и бюрократия

Слово "бюрократия" (от франц. "bureau" - стол, канцелярия и греч. "kratos" - власть) буквально означает столоначальство, власть канцелярии, конторы.

К пониманию бюрократии существует два основных подхода. Один из них связан с именем известного немецкого социолога Макса Вебера (1864-1920 гг.), работы которого оставили заметный след в теории управления. В этом подходе термином "бюрократия" обозначается рационально организованная система управления, в которой дела решаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне в точном соответствии с законами и другими правилами. В другом подходе бюрократия оценивается негативно и рассматривается как крайне нежелательное общественное явление. И как всегда в таких случаях существует и некая третья позиция, когда в бюрократии усматривают явление, необходимое обществу, но имеющее свои нехорошие стороны. При этом пытаются иногда провести различие между "хорошими" и "нехорошими" сторонами данного явления на основе различения слов "бюрократия" и "бюрократизм": дескать, бюрократия - это хорошо, а вот бюрократизм - плохо. В такой, достаточно запутанной ситуации, анализ требует точной расстановки акцентов.

Что касается первого подхода, то можно, конечно, словом "бюрократия" пользоваться в том позитивном смысле, который ему придает Макс Вебер, а для социальной аномалии, на которую указывает слово "бюрократия" в его негативном значении, подыскать какой-нибудь другой термин. Однако такая терминологическая операция ничего не дает, поскольку не избавляет общество от этого зла, а нас - от необходимости его изучать и бороться с ним. Поэтому речь пойдет о бюрократии именно как об определенной социальной аномалии.

Наметим основные черты этого явления.

Во-первых, бюрократия - это явление общественное, социальное, присущее только социуму (обществу).
Во-вторых, бюрократия, как и демократия, - это явление, неразрывно связанное с таким социальным явлением, как власть. Не случайно в составе обоих слов содержится указание на власть. Бюрократия и демократия - это два различных, а точнее - противоположных, способа организации власти в социальном коллективе.
В-третьих, бюрократия, как и демократия, может касаться не только власти государственной, но и власти в любой общественной организации (например, в партии). Однако бюрократия, в отличие от демократии, может иметь место только в том случае, когда субъект власти и ее объект разделены, отчуждены друг от друга (что как раз и характерно для государственной власти). В этой разделенности субъекта и объекта власти и состоит объективная основа бюрократии, постоянно таящая в себе ее ростки. В этой связи отечественный исследователь бюрократии В.П. Макаренко правильно характеризует бюрократизм государства как "материализацию политического отчуждения".

Полностью искоренить бюрократию (как в рамках конкретной властно-управленческой системы, так и в масштабе общества) можно, только лишив ее названной объективной основы путем перехода на принципиально иной способ управления, а именно - на самоуправление, которое предполагает совпадение (полное или частичное) субъекта и объекта власти. Так, человек на социальном уровне зачастую выступает как объект управления, а на уровне физиологическом, как целостный живой организм, он представляет собой самоуправляемую систему, которая не может "обюрократиться": человек не может стать бюрократом по отношению к самому себе. Не было бюрократии и в догосударственных формах организации власти, которые представляли собой первобытное, естественное самоуправление. Самоуправление - это апофеоз демократии, ее наиболее полное воплощение. Поэтому демократия и бюрократия и выступают как антиподы.

Каким же образом разделение субъекта и объекта власти в общественных (социальных) организациях способствует появлению бюрократии? Дело в том, что субъект власти в том или ином социальном образовании (коллективе, организации, обществе) наделен властью в интересах этого коллектива или общества в целом, в целях его эффективного, социально полезного управления. Однако реальное несовпадение субъекта и объекта власти, их разделенность объективно определяют и несовпадение (неполное совпадение) их интересов, что потенциально таит в себе опасность обращения властвующим субъектом данной ему власти в свою пользу, использования ее для удовлетворения интересов властной системы (если она имеет коллективный характер) и ее членов. Именно в этом и заключается суть бюрократизма, его сущность. В литературе справедливо образно характеризуют бюрократизм в масштабе государстве как "кражу власти у народа" (В.И. Лихачев). Что же касается таких распространенных в общественном мнении признаков бюрократизма, как бездушие, формализм, волокита, бумаготворчество и т. п., то они - лишь внешнее проявление его антиобщественной сути.

Как же все-таки соотносятся понятия "бюрократия" и "бюрократизм"?

Проф. Б.П. Курашвили полагает, что бюрократизм - это неприемлемый, извращенный стиль (или форма) управления, а "бюрократия - это совокупность бюрократов, образующих некоторый слой, клан или группу в аппарате управления и а обществе". Думается все-таки, что бюрократия - это не совокупность бюрократов (так же, как демократия - это не совокупность демократов), а определенный способ организации власти в официальных общественных образованиях. А бюрократизм (так же, как и демократизм) - это совокупность свойств, качеств, признаков, характеризующих бюрократически (а в случае с демократией - демократически) организованную властно-управленческую систему. По существу, бюрократия и бюрократизм - это одно и то же явление, но рассматриваемое в разных плоскостях, в разных отношениях. Точно так же, как это имеет место с понятиями "государство" и "государственность", которые указывают на одно и то же явление, но слово "государство" обозначает его как некую самостоятельную целостность, а слово "государственность" позволяет рассмотреть государство под углом зрения его неразрывной связи с обществом - "государственность" определяет принадлежность государства обществу, указывает на государство как на определенное свойство (характеристику) общества.

Бюрократизмом может быть поражен любой уровень государственной власти: должностное лицо, государственный орган, государство в целом. При этом бюрократизм представляет собой явление динамическое, он подвержен трансформации, то есть во властно-управленческой системе его может быть больше, а может быть и меньше. Причем, чем больше в системе бюрократизма, тем меньше в ней демократизма, и наоборот. Следовательно, борьба с бюрократией возможна и необходима. И здесь нужно обратить внимание на следующее обстоятельство.

Ранее было замечено, что радикальным средством борьбы с бюрократизмом является изменение самого принципа управления, то есть переход на самоуправление. Однако такой переход возможен не в любых социальных условиях и не для всех властных систем. И в таких случаях должна быть разработана и применяться система тактических мер борьбы с бюрократизмом. Общая задача этой системы - создание устойчивой обратной связи субъекта власти и объекта. Средства для налаживания такой связи в целом известны и имеют демократическую природу: это демократические процедуры формирования и функционирования властных систем, позволяющие влиять на их структуру, личностный состав; различные механизмы надзора и контроля и др. Но здесь опять-таки нужно заметить, что в механизме государства разные системы органов открыты для такого воздействия по-разному: одни в большей степени, другие - в меньшей. Соответственно они в разной степени подвержены и бюрократизации. Как раз поэтому представления о бюрократии и бюрократизме связываются прежде всего с управленческим, профессиональным чиновничьим аппаратом государства, который в наибольшей степени закрыт для общества и в наибольшей степени подвержен бюрократическому перерождению. А вот представительные органы государственной власти, формируемые демократическим путем, более подконтрольны обществу и менее подвержены бюрократизации. Хотя и здесь могут иметь место бюрократические тенденции: ориентация депутатов на свои личные интересы или бюрократические интересы парламента как особой системы государственных органов; "проталкивание" законопроектов, угодных узкой группе лиц ("заказных" законов) и т. п.

Особенно опасна бюрократизация юрисдикционных органов государства (их называют еще "правоохранительными"), ведь они в своей деятельности используют наиболее острые приемы государственного властвования и, ориентируясь на формальные показатели и интересы своей системы, могут существенно ущемить жизненно важные интересы людей. Известны случаи, когда обнаруживалась невиновность людей, которым органы, призванные осуществлять правосудие, вынесли в свое время смертные приговоры именно по той причине, что в своей деятельности принимали в расчет прежде всего бюрократические интересы своей системы (а в конечном счете - интересы лиц, функционирующих в этой системе).

Итак, бюрократизм можно охарактеризовать как социальную аномалию, патологию, присущую профессиональным (отделенным от объекта управления) властно-управленческим системам (как государственных, так и негосударственных организаций), суть которой в том, что властный субъект начинает постепенно утрачивать качества элемента в целостной системе властеотношения "субъект - объект", то есть перестает в своей профессиональной деятельности ориентироваться на ту цель, для которой он создан, и начинает работать на себя, на сохранение и упрочение своего статуса, учитывая в первую очередь свои собственные интересы, а в дальнейшем переходит к разрушительной экспансии внутри системы, что в конечном счете приводит к гибели самой властно-управленческой системы. Последнее происходит в силу той общесистемной закономерности, что бесцельное развитие системы (то есть развитие системы, не являющейся элементом другой системы) представляет собой, по существу, процесс самоуничтожения, непременно приводящий систему к внутреннему взрыву (подобно тому, как лопается непомерно раздуваемый шар). Точно так же бессмысленно и невозможно существование властно-управленческой системы, полностью отошедшей от объекта управления, "забывшей" свои функции. Субъект власти, противопоставивший себя объекту управления, просто нежизнеспособен вне социально полезных связей. Тем более, что зачастую объект власти в таких случаях становится субъектом, устраняющим дисфункцию пораженного бюрократизмом властеотношения.

С учетом всего сказанного можно выделить следующие черты бюрократизма как явления, характеризующего определенный способ организации власти:

1. Это явление общественное, социальное, присущее только социуму (обществу).
2. Явление, неразрывно связанное с таким социальным явлением, как власть.
3. Бюрократизм, в принципе, может касаться любой власти (как государственной, так и негосударственной), организованной по принципу разделения субъекта и объекта власти (именно так организована государственная власть).
4. Проблема бюрократизма характерна для официально оформленных общественных образований (коллективов, организаций), хотя по существу она является частным проявлением общей закономерности взаимоотношений центра управления и его объекта в условиях их разделенности.
5. Объективной основой бюрократизма является разделение субъекта власти и ее объекта, их отчуждение друг от друга, которое таит в себе опасность обращения властвующим субъектом данной ему власти в свою пользу, использования ее для удовлетворения интересов властной системы, в чем и состоит суть бюрократизма, его сущность.
6. Радикальным средством борьбы с бюрократизмом является смена самого принципа организации власти и управления, а именно - переход на самоуправление. Однако такой переход возможен не в любых социальных условиях и не для всех властных систем. В этих случаях должна быть налажена устойчивая обратная связь субъекта власти и объекта.
7. Бюрократизмом может быть поражен любой уровень государственной власти: должностное лицо, государственный орган, государство в целом.
8. Бюрократизм представляет собой явление динамическое: во властно-управленческой системе его может быть больше, а может быть и меньше. Это обстоятельство определяет возможность и необходимость борьбы с бюрократизмом.
9. Различные системы государственных органов подвержены бюрократизму в разной степени: в наибольшей степени к бюрократизации склонен профессиональный аппарат управляющих, государственных служащих, составляющих костяк исполнительной власти, а в меньшей - государственные органы, образуемые демократическим путем.
10. "Бюрократия" - это способ организации власти, а "бюрократизм" - совокупность качеств, свойств, признаков, характеризующих бюрократически организованную властно-управляющую систему.
11. Бюрократия и демократия выступают как антиподы: они представляют собой противоположные по своей сущности способы организации власти.